Предварительный концептуальный анализ и оценка регулирующего воздействия законопроекта № 472515-6

«О государственном регулировании деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» 

Портал taxilife.ru предлагает вашему вниманию наиболее интересные мнения независимых экспертов.

Первое мнение:

         Группой экспертов проведен предварительный концептуальный анализ и оценка регулирующего воздействия, внесенного в Государственную Думу ФС РФ законопроекта № 422515-6 «О государственном регулировании деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

         Согласно пояснительной записке к законопроекту, концепцией предлагаемых изменений в Федеральное законодательство является:

1.  Реализация «иного понимания механизма регулирования такого востребованного института, как перевозка пассажиров и багажа легковым такси, путем осуществления регулирования данных правоотношений самостоятельным Федеральным законом вместо действующей в настоящее время статьи 9 Федерального закона от 21 апреля  2011 года N 69-ФЗ «О внесении изменений в отдельные  законодательные акты Российской Федерации».

2.   «Введение в законодательство понятия «операторской службы» как информационного центра, который предоставляя доступ фрахтовщикам и перевозчикам к информации посредством телекоммуникационных каналов связи, по своей сути значительно снижают дополнительные издержки  в формировании себестоимости услуг по перевозке пассажиров и багажа легковым такси, поддерживая массовый характер услуги». 

3. «Дифференцированный подход к существующей системе административных штрафов, обеспечение индивидуализации наказания с учетом характера совершенного административного правонарушения, учитывая  причинение вреда публичным интересам».   

4.     Увеличение штрафных санкций за осуществление предпринимательской деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым транспортным средством водителем, не имеющим разрешения на осуществление деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси – вплоть до  лишения права управления транспортными средствами на срок от трех до шести месяцев, в случае повторного правонарушения. 

Анализ предлагаемых норм законопроекта 

         Авторы законопроекта, в установленном Регламентом Государственной Думы ФС РФ обязательном документе – «Перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием Федерального закона» сообщают, что – «Принятие и реализация Федерального закона «О государственном регулировании деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения, дополнения или принятия законов и иных нормативных правовых актов».

         Между тем, предлагаемые нормы законопроекта входят в противоречие с четырьмя Федеральными законами, двумя постановлениями Правительства  Российской Федерации, Техническим регламентом Таможенного союза, и нормативно-правовыми актами Минтранса РФ.

         В случае принятия законопроекта, также необходимо будет привести в соответствие Законы всех субъектов Российской Федерации и нормативно-правовые акты высших органов исполнительной власти субъектов РФ.

         В Статье 1 авторами законопроекта деятельность по перевозке пассажиров и багажа легковым такси выводится из-под действия гражданского законодательства:

Деятельность легкового такси в Российской Федерации регулируется следующими Федеральными законами и Постановлениями Правительства Российской Федерации:

·        «Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ)», № 51-ФЗ от 30.11.1994;

·        «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта», № 259-ФЗ от 08.11.2007;

·         «Правила перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом», Постановление Правительства Российской Федерации № 112 от 14.02.2009.

Вызывает сомнение определение «единый рынок перевозок пассажиров и багажа легковым такси на территории Российской Федерации» - что подразумевает передачу полномочий по организации транспортного обслуживания населения легковым такси в ведение Российской Федерации.

         Вызывает вопросы необходимость «определения регионального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в сфере организации транспортного обслуживания населения легковым такси на территории субъекта Российской Федерации (далее – уполномоченный орган)» - в тоже время, далее по тексту, отсутствует уполномоченный орган по государственному региональному контролю в сфере деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси.

         Начиная со статьи 2 и далее по тексту, авторы закона постоянно подменяют понятие «фрахтовщик легкового такси» на понятие «перевозчик», что противоречит определениям, установленным вышеперечисленным  гражданским законодательством, согласно которому договор фрахтования легкового такси заключается фрахтовщиком либо представителем фрахтовщика непосредственно, либо по месту нахождения фрахтовщика легкового такси, а также путем принятия заказа фрахтователя с помощью любых средств связи. Применение понятия «перевозчик» в отношении любых субъектов предпринимательской деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси является грубейшей юридической ошибкой, так как ставит под сомнение соответствующие нормы Гражданского кодекса.

         В 1 абзаце  статьи 2 вводится определение «организаций, участвующих в предоставлении государственных услуг по перевозке пассажиров и багажа легковым такси», что наряду с названием законопроекта «О государственном регулировании…» вызывает вопросы о целесообразности и необходимости национализации отрасли такси в Российской Федерации, а также непонятны механизмы и методы вхождения государства в бизнес такси.

         В статье 6 предлагается значительно снизить требования к оборудованию транспортных средств такси. Однако, представляется, что авторы законопроекта, вводя законодательное ограничение для субъектов Российской Федерации по установлению «не менее трех обязательных цветов», не учли возможности подачи исков от субъектов предпринимательской деятельности, на компенсацию понесенных затрат по приведению в соответствие с требованиями Законов субъектов Российской Федерации, в которых уже установлены цветовые гаммы для транспортных средств такси.

         Вызывает сомнение целесообразность установления следующей нормы: «На транспортные средства, используемые для перевозки пассажиров и багажа легковым такси, не распространяются требования обязательного оснащения дополнительным оборудованием в виде тахографов и аппаратуры спутниковой навигации системы ГЛОНАСС» в части «отмены» ГЛОНАСС. Это противоречит:

·        Федеральному закону «О государственной автоматизированной системе «ЭРА – ГЛОНАСС»;

·        Техническому регламенту Таможенного союза «О безопасности колесных транспортных средств».

В Статье 7 законопроекта предусмотрена норма: «Органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (непонятно какими) «могут устанавливаться дополнительные условия и требования, дающие право на приоритетную государственную поддержку… В качестве условий получения государственной поддержки могут быть установлены дополнительные требования к цвету кузова легкового такси и срокам его эксплуатации, к водителям и специалистам перевозчика, а также к тарифу на оказание услуг по перевозке пассажиров и багажа легковым такси».

Данная норма закладывает условия для коррупционных отношений – получения государственной поддержки субъектами предпринимательской деятельности, при условии выполнения широко трактуемых условий и требований, в том числе и установления тарифов.

В статье 8 законопроекта 1 абзац пункта 1 по смыслу фактически дублирует 2 абзац. По сравнению с действующими нормами ФЗ-69 исключена возможность совершения перевозки пассажиров и багажа легковым такси в другой субъект РФ в случае отсутствия между этими регионами соглашений, что приведет к невозможности межрегиональных перевозок легковым такси. Представляется, что это является нарушением единого экономического пространства Российской Федерации.

Статья 9 законопроекта представляется не соответствующим существующим нормам Федерального законодательства, определяющим общие принципы и условия перевозок пассажиров и багажа и общие условия предоставления услуг фрахтователям и пассажирам фрахтовщиками.

Так, ст. 31 п. 3 Устава автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта от 8 ноября 2007 года N 259-ФЗ (далее – Устав)  определенно, что устный договор фрахтования легкового такси может быть заключен посредством принятия к выполнению заказа фрахтователя. Статьей 103 Правил перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом (далее – Правила),  определенно, что заказ фрахтователя принимается с использованием любых средств связи, а также по месту нахождения фрахтовщика или его представителя. Моментом заключения устного договора фрахтования легкового такси путем принятия заказа фрахтователя с помощью любых средств связи, является момент принятия заказа к исполнению. Лицо, принявшее заказ фрахтователя к исполнению с использованием любых средств связи приобретает все права и обязанности фрахтовщика легкового такси и обязано зарегистрировать принятый к исполнению заказ фрахтователя в журнале регистрации, путем внесения в него, установленной ст. 104 - 105  Правил.

Представляется, что введение в законодательство понятий применительно к деятельности такси «Перевозчик», «водитель», «лицо, осуществляющее прием и (или) передачу заказов на перевозку пассажиров и багажа легковым такси», их прав и обязанностей, не является предметом регулирования предлагаемого к рассмотрению законопроекта.

Статья 12 рассматриваемого законопроекта вносит изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, в частности путем введения новой статьи - Статья 14.1.3 Осуществление предпринимательской деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым транспортным средством без соответствующего                            разрешения. В данной статье предлагается законодательная новелла - повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 (Осуществление предпринимательской деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым транспортным средством водителем, не имеющим разрешения на осуществление деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси) - влечет наложение административного штрафа на водителя в размере тридцати тысяч рублей с лишением права управления транспортными средствами на срок от трех до шести месяцев.

Данный подход, усиливает штрафные санкции на нелегальных таксистов, однако он повторяет уже действующий принцип – наказание за нелегальный извоз физических лиц - водителей транспортных средств. При этом полностью отсутствует ответственность за работу без разрешения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Данный пробел законодательства позволяет безнаказанно организовывать нелегальный извоз «диспетчерским, операторским и иным службам заказа такси», которые, являясь, согласно федерального законодательства, фрахтовщиками легкового такси, заключают договора фрахтования легкового такси путем принятия заказа фрахтователя с помощью любых средств связи, передают их для исполнения лицам, не имеющим разрешений на перевозку пассажиров и багажа легковым такси. Де-юре – своим «представителям фрахтовщика», на транспортные средства которых они обязаны согласно действующего законодательства, получить разрешения по договору аренды ТС.

Представляется целесообразным изменить подход законодателя к установлению ответственности за нелегальный извоз.

Так, в Государственную Думу ФС РФ, в феврале 2014 года Законодательным собранием Амурской области внесен законопроект № 447293-6 «О внесении изменений в статью 14.1.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (об установлении ответственности за осуществление деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси без разрешения)», который вводит ответственность не только физических лиц – водителей, но и юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в имеющуюся статью КОАП, предусматривающую ответственность за работу без лицензии (специального разрешения) и содержащую эффективные санкции в отношении других видов транспорта.

Советом Государственной Думы 17 марта 2014 года было принято решение по законопроекту № 447293-6 - назначить ответственный комитет (Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству), представить отзывы, предложения и замечания к законопроекту (срок представления отзывов, предложений и замечаний в комитет 20.04.2014); подготовить законопроект к рассмотрению Государственной Думой; включить законопроект в примерную программу на апрель 2014 года. 

Оценка регулирующего воздействия предлагаемого законопроекта 

Предлагаемый законопроект фактически узаконивает комплексное выведение из-под действия отраслевого гражданского законодательства так называемых «Диспетчерских служб заказа такси», являющихся фрахтовщиками легкового такси в «сферу телекоммуникационных услуг», с сохранением за ними права устанавливать тарифы на перевозку пассажиров и багажа легковым такси.

При этом авторами законопроекта, в пояснительной записке декларируется следующее:

«…в законодательство вводится понятие «операторской службы» как информационного центра, который предоставляя доступ фрахтовщикам и перевозчикам к информации посредством телекоммуникационных каналов связи, по своей сути значительно снижают дополнительные издержки  в формировании себестоимости услуг по перевозке пассажиров и багажа легковым такси, поддерживая массовый характер услуги» - то есть, фактически узаконивается постоянное снижение тарифов на перевозку легковым такси, при этом, сам процесс оказания услуги, обязанности и ответственность возлагается на водителя такси. Это уже привело к снижению безопасности перевозки, вследствие малой рентабельности и невозможности выполнения необходимых технологических процессов оказания   таксомоторной услуги.

В настоящее время, «Диспетчерские службы», в погоне «за массовым охватом», пользуясь несовершенством законодательства, конкурируют на рынке за потребителя, пользуясь одним инструментом – постоянным снижением тарифов. При этом происходит фактическое изъятие ими прибыли до 15-20% за получение «доступа к базам данных заказов».

Значительное (по сравнению с действующим законодательством) снижение требований к ТС такси в законопроекте носит явно популистский характер, не обоснованно экономически, может привести к судебным издержкам региональные бюджеты, свернет расширяющиеся программы автопроизводителей по выпуску специализированных автомобилей такси и  выход на рынок финансовых продуктов по кредитованию и лизингу специализированных транспортных средств такси.

Предлагаемое авторами законопроекта «концептуально иное понимание механизма регулирования такого востребованного института, как перевозка пассажиров и багажа легковым такси» абсолютно не учитывает имеющиеся у субъектов широкие полномочия по нормативно правовому регулированию деятельности такси, согласно действующему федеральному законодательству.

Так, подпунктом 12 пункта 2 статьи 263 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 184-ФЗ) определены полномочия субъектов РФ в отношении деятельности такси. При этом по указанным вопросам органы государственной власти субъектов Российской Федерации имеют право принимать законы, иные нормативные правовые акты, в том числе региональные программы субъектов Российской Федерации, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право (пункт 3.1 статьи 263  Федерального закона № 184-ФЗ).

До принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, а также по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, могут устанавливаться не указанные в пункте 2 настоящей статьи полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемые данными органами самостоятельно за счет и в пределах средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам (пункт 5 статьи 263  Федерального закона № 184-ФЗ).

Что касается принятия субъектом Российской Федерации нормативных правовых актов, устанавливающих административную ответственность за нарушение правил организации транспортного обслуживания населения, согласно статье 26 Федерального закона № 184-ФЗ, административная ответственность за невыполнение или нарушение нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации может быть установлена законом субъекта Российской Федерации в случае, если она не установлена федеральным законом.

         Конституционный суд Российской Федерации, в своем постановлении № 16-П от 13 июля 2010 года, подтвердил правомочие субъекта Российской Федерации нормативно закреплять меры по организации транспортного обслуживания населения легковыми такси, если:

·        Вводимые нормы и требования не ограничивают возможность осуществлять предпринимательскую деятельность;

·        Не заставляют субъектов предпринимательской деятельности получать документы, не предусмотренные федеральным законодательством;

·        Не вводят новые условия допуска к деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси;

·        Введение данных норм создает равные условия для участников рынка таксомоторных услуг и направлены на защиту добросовестной конкуренции.

Представляется, что совершенствование регулирования деятельности

по перевозке пассажиров и багажа легковым такси, в настоящее время, в условиях массового развития информационных технологий, большого количества субъектов предпринимательской деятельности, целесообразней развивать в плоскости принятия нормативно правовых актов субъектов Российской Федерации, с одновременным развитием региональных информационных систем системы контроля и организации транспортного обслуживания населения легковыми такси, которые послужат технологической основой для изменения экономических условий на рынке таксомоторных перевозок.

Одновременно необходимо установить ответственность фрахтовщиков легкового такси принимающих заказы фрахтователей с помощью любых видов связи (включая интернет - приложения).  

Выводы:        

Несмотря на объективную необходимость замены действующего Федерального законодательства - «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (статья 9 – о такси)», № 69-ФЗ от 21.04.2011, в редакции ФЗ-34 от 23.04.2012 на отдельный Федеральный закон «О деятельности такси в Российской Федерации», представленный законопроект имеет критическое количество юридических, юридико-технических ошибок, неправильного трактования гражданского законодательства.

Законопроект должен был устранить правовые пробелы, существующие в действующем законодательстве, однако вместо этого предлагаются нормы, снижающие требования к субъектам предпринимательской деятельности, а также нормы, носящие коррупционный характер.

В целом, концепция законопроекта отражает интересы «Диспетчерских служб заказа такси», являющихся в настоящее время основными организаторами нелегального извоза в Российской Федерации.

         Законопроект направлен на дальнейшее ухудшение социального и экономического положения субъектов предпринимательской деятельности в сфере перевозок пассажиров и багажа легковыми такси и снижение безопасности легкового такси за счет постоянного снижения тарифов на перевозку и изъятия прибыли выведенными из-под действия отраслевого законодательства «Диспетчерскими службами заказа такси», что не позволит своевременно обновлять парк российского такси.

Анализ любезно предоставил независимый эксперт С. Швагерус

Гиперссылка на портал при копировании обязательна!

Второе мнение: 

В целом, соглашаясь с «Предварительным концептуальным анализом и оценкой регулирующего воздействия законопроекта № 472515-6» изложенным,  в частности, выше, с его положениями и безусловно правильными выводами, хотелось бы добавить к его  чисто юридической оценке  немного принципиальных, если хотите, изначально ошибочных концептуальных положений законопроекта, положенных в его основу. Что предопределяет несостоятельность законопроекта в его основополагающих положениях, вне зависимости от юридических несоответствий, противоречий и иных деталей, содержащихся в предварительном анализе.

1. Жизнеспособность и эффективность любого законопроекта проверяется  его правоприменительной практикой. А именно, реальностью механизма   его исполнения. В этом смысле представленный законопроект выгодно отличается от других законопроектов, последствия реализации которых,   умозрительны и(или)  многовариантны. В отличие от  данного законопроекта, который  содержит   ныне существующий и реально применяемый механизм исполнения. Что легко позволяет оценить  предлагаемый законопроект и его механизм исполнения  результатами практики его применения.

Существующая практика и  рассматриваемый законопроект устанавливают  идентичный   механизм исполнения   и возлагают обязанности по государственному регулированию  рынка такси  на одни и те же  2   региональных органа. А именно  региональные  органы исполнительной власти, специализирующиеся в транспортной сфере (министерства транспорта или Департаменты транспорта) либо многопрофильные исполнительные органы -  (Челябинская обл.- Министерство строительства, инфраструктуры  и дорожного хозяйства) , либо непрофильные (Калужская обл. - Министерство экономического развития). И второй орган   исполнительной власти, на который также возложены функции госрегулирования - орган  осуществления государственного контроля (надзора) в области обеспечения безопасности дорожного движения.

Деятельность первого  типа органов госрегулирования   по существу свелась исключительно только к исполнительной – разрешительной деятельности – сугубо технической деятельности по принятию заявлений, рассмотрению и выдаче разрешений на деятельность по перевозке пассажиров и багажа в легковом такси. Результаты  же исполнения контрольных функции этих органов близки к нулевым по многим причинам. Главные из них :

- несоответствии штатного расписания ( 2-3 чел.)  числу субъектов контроля – многие  тысяч  и даже десятки тысяч индивидуальных предпринимателей и юр.лиц;

-нахождения контролирующего органа и его немногочисленных сотрудников исключительно только в центре региона, что  делает невозможным  контроль за  пределами регионального центра;

-положения ФЗ-294;

- отсутствие реально-действенных полномочий на привлечение к ответственности, поскольку все они сосредоточены в основном у другого контролирующего органа  - ГИБДД;

Второй госорган на который возложены обязанности регулятора рынка такси –  ГИБДД, также малоэффективен по следующим причинам:

-  несоответствии штатного расписания  числу субъектов контроля – десятки тысяч индивидуальных предпринимателей и юр.лиц;

- многоцелевой характер контрольной деятельности  вследствие чего размытость и неопределенность приоритетных задач;

- невозможность самостоятельной (без участия других ведомств) идентификации и правомочности лиц, осуществляющих деятельность по перевозке пассажиров и багажа в легковом такси.

И наконец оба органа, на которых возложены обязанности по исполнению и контролю не имеют никаких контрольно-регулирующих функций  в отношении организаторов нелегальных перевозок в легковом такси, впервые декларативно вводимых в законодательство в качестве «диспетчерских, операторских и иных служб заказа такси».

Тем не менее, этот заведомо убогий и недееспособный  механизм исполнения существующего законодательства, на практике подтвердивший свои несостоятельные характеристики,  вновь воспроизводится  и в представленном законопроекте. В этом смысле несостоятельности механизма исполнения  представляется и главная “изюминка” законопроекта – 6-ти кратное увеличение административного штрафа за нелегальные перевозки. 

2. 95% заказов на перевозки в    легковом такси  поступает   через средства связи,  путём обращения пассажиров к субъектам, впервые обозначенным в законопроекте как  диспетчерские, операторские и иные служб заказа такси. Обращения пассажиров к этим субъектам, затем также через средства связи, переадресовываются лицам, непосредственно осуществляющим перевозки пассажиров. Таким образом, эти службы заказа такси по существу являются телефонными посредниками на рынке такси, деятельность которых не регулировалась законодательством о такси, что и позволяло им находиться в теневом секторе перевозок. Единственным источником  прибыли этих служб являются платежи лиц, которым переадресовываются телефонные заказы пассажиров. Размер дохода служб такси  зависит только от одного фактора и прямо пропорционален  количеству сделанных  телефонных переадресаций. По причинам коммерческой выгоды и нахождения в теневом секторе, эти службы в организованном и массовом  порядке переадресовывают  заказы пассажиров любым лицам, в том числе и сотням тысяч лиц не имеющим разрешение на деятельность по перевозке пассажиров и багажа в легковом такси. Более того,  эти службы разработали, внедрили, успешно и организованно  применяют  такие схемы  обхода требований законодательства как аренда, фиктивная аренда и фиктивная перевозка пассажиров по заказам с использованием схемы  похожей на требования  гл. 4 ФЗ-259. По существу службы заказа такси являются не только организаторами нелегальных перевозок, но и создателями  устойчивых групп граждан по противодействию государственному  порядку управления, установленного требованиями ст.9 ФЗ-69. Собственно это и является главной организационной причиной провала очередной попытки легализации рынка такси.

Так сам автор представленного законопроекта В.Лысаков  ещё в июле 2013 г. сверх оптимистично оценивал  легализацию рынка такси всего лишь в 25% из 1,5 млн. граждан, осуществляющих перевозки пассажиров в такси. При этом  этот сегодняшний автор законопроекта попутно «обосновывал» и фактически лоббировал арендную схему организации нелегального извоза. Следует учесть также, что В.Лысаков является автором негативных отзывов о ряде  законопроектов, поступивших  в Госдуму от региональных законодательных органов,  в которых содержалось одно и тоже предложение о легализации организаторов нелегального рынка такси - служб заказа такси. Сейчас же в рассматриваемом законопроекте, В.Лысаков фактически продолжил свою деятельность по противодействию легализации служб заказа такси, поскольку он предлагает беспрецедентную юридическую коллизию.  Внести в законодательство лишь термин – понятие о службе заказа такси. Не наделив при этом службы заказа такси ни  правами, ни обязанностями, ни ответственностью.  Тем самым, фактически и по-прежнему  оставляя службы заказа такси в качестве безответственных организаторов нелегальных перевозок и в качестве создателей групп граждан по противодействию государственному порядку управления на рынке такси.

Источник: http://xn----7sbyhraybef.xn--p1ai/